第1章 序言

已经给了边疆地区那么多的优惠政策，为什么要花那么多的人力、物力和财力来支援边疆地区，这是很多人都会问的一个问题。在本卷正式内容开始前，作者就简单地介绍一下援边政策出台的背景以及援边政策实施后对当地所产生的影响，其中很多数据都来源于网络，并不能保证百分之百的精确，但大体上还是能反映出援边政策的成效的。

一、 援边政策的出台背景

国际上，由中央政府对经济欠发达的某一局域实施开发建设的先例较多，例如：花旗国建设西部、矮子国开发北海道等等，但局域之间相互支援建设的案例几乎没有，对口援助可以说是一个创新公共政策案例。一项政策的出台必然有一定深层次的背景，对口援边政策的出台必然与当时的国际国内环境密切相关，

1、对口援边是中央对两个大局思想的实践。新时期以来，国家对我国区域经济发展在不同的历史阶段战略选择所作的全面而深刻的阐述，对东西部问题作过多次论述。1988年9月，国家强调：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”后来在1992年南方谈话中表示：“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”、“解决的办法之一，就是先富起来的地区多交点利税，支持贫困地区的发展。当然，太早这样办也不行，现在不能削弱发达地区的活力，也不能鼓励吃‘大锅饭’”、 “在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区要继续发展，并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区。” 援边政策的出台和实施，正是两个大局思想的具体实践。

2、上世纪八十年代以来，西疆出现了有利于发展的国际环境，也出现了干扰发展的一些不稳定因素，到二十一世纪，西疆的战略地位凸显，诸多因素推动西疆必须有一个大的发展。在国际上，随着我国和前大哥关系逐渐趋于缓和，我国西部边境压力逐步减小，西疆的建设步伐也逐渐加快，特别是在1992年随着前大哥解体，我国西部出现了有利于经济、社会更快发展的宽松国际环境。在国内，推动西疆在经济社会的等方面的发展的任务也表现的尤为迫切。首先，由于自然环境和社会发展滞后等因素限制，西疆相当一部分地区经济发展落后，社会发育程度低，贫困面大，西疆仅国家级贫困县就有27个，占全国国家级贫困县的21.9%，援边政策的实施有助于西疆社会、经济的全面发展。其次、由于境内外“三股势力”的干扰，社会不稳定因素增加，西疆是我国西北边疆的战略屏障，是我国反恐怖、反分裂、反颠覆的重要前沿阵地，援边政策的实施，有利于西疆的稳定和国家西北边疆的安全。第三、21世纪以来，西疆在我国发展和稳定大局中具有特殊重要的战略地位。在西疆就自然资源而言，西疆地缘宽广，石油、天然气、煤炭和一些重要矿产资源量在全国占有较大比重；土地光热资源充足，生物资源种类繁多，沿边与八个国家接壤，具备步入现代化进程中的诸多优势。

2007年召开国务院常务会议中指出：西疆是我国重要的能源资源战略基地，是西部地区经济增长的重要支点，是我国向西开放的重要门户，是我国西北边疆的战略屏障，大力促进西疆经济社会的全面发展是一项重大而紧迫的任务，事关我国现代化建设的全局。

二、对口援边政策的发展历程

早在1979年4月，全国人大的一位领导在全国边防工作会议上作的报告中，提出的认真落实我党的民族政策，增强各族人民的大团结，加速发展民族地区经济文化建设，并初步提出对民族地区实施对口援助。同年7月，中央以中发（1979）52号文件转批了他的报告：国家“要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区” 同月，党中央决定组织内地省市实行对口支援边境地区和少数民族地区，可以说这是对口援助之始。其后，肇始于八十年代初期的全国支援西海的政策以前所未有的力度展开，同时相关部门的援边政策也逐步得以实践，但力度远远落后于对西海的援助。

1996年3月，国家召开关于专题研究西疆的稳定工作的会议，下发了《关于西疆稳定工作的会议纪要》的7号文件。做出了“培养和调配一大批热爱西疆，能够坚持党的基本理论、基本路线和基本方针，正确执行党的民族宗教政策的汉族干部去西疆工作”的决策部署，由此对口援边正式拉开序幕。

随着对口援边的逐步深入，2002年中组部选择甜瓜市和藿城县开展援边干部担任县、市委书记试点工作，2005年又将这一试点再次扩大了三个，由此援边干部担任县市委书记县市达到五个。02年之后的新一届政府在关于西疆的讲话中，曾多次谈到西疆的发展需要全国的帮助和支持，并明确提出了“稳[边兴边，富民固边”战略。此后，中央多次在与西疆有关的会议及文件上，均涉及到援边工作的重要性论述及相关措施。例如：相继下发的〔2003〕32号和〔2004〕11号文件中，对援边工作进行了一系列具体部署。

2005年，中央对援边政策作了调整，中央办公厅下发〔2005〕15号文件。中央要求对西疆的南疆四地州和兵团在南疆的三个师，实行干部支援和经济对口支援相结合，分别由京城等7省市和国家三峡工程开发总公司等15户国有重要骨干企业承担对口支援任务。同年五月援边工作领导会议和对口支援南疆工作会议召开，内地7省市援边干部领队、南疆四地州及33个县市的主要领导以及兵团三个师的主要领导参加了对口支援南疆的会议。

2007年中央专门出台了《关于进一步促进西疆人事工作的意见》（国人部发〔2007〕161号），《意见》要求：探索建立专业技术人员继续教育对口援边制度，鼓励东部沿海和经济发达地区面向西疆开展继续教育对口支援项目。

2007年9月，国务院召开常务会议研究加快西疆经济社会发展时强调，坚持不懈加大对口援边工作力度，促进民族地区经济、政治、文化、社会全面进步。同月，国务院颁布了《国务院关于进一步促进西疆经济社会发展的若干意见》（即国务院32号文件），提出要加大对西疆的对口支援工作力度。要本着办实事、求实效的原则，完善和创新对口支援方式，把工作重点放在培育当地自我发展能力上。要以经济、科技、教育、医疗、文化援助为重点，全方位开展援边工作，特别要在资金、人才、技术和项目等方面，加大对南疆三地州的支持。要进一步扩大干部和专业人才的援边规模，加大对西疆各类专业人才的对口培训力度。引导东部地区经济实力雄厚、产业优势明显、人才和技术力量突出的大企业和企业集团，同西疆联合开发各种优势资源。鼓励更多的省市、企业向西疆提供人才、资金、项目援助，加强经贸合作交流，形成全国支援西疆发展的格局。

在政策的实践过程中，由于中央的多方面协调，截至2010年2月底，基本上形成了固定的对口援助关系。另外，西疆各直属单位和兵团所需援边干部由中央、国家机关及部分国有重要骨干企业负责选派。部分援助省市根据自己的实际能力，又在一定的范围内确定所属市县区与西疆的对口相关县市。

三、对口援疆政策的实践

随着1996年《关于西疆稳定工作的会议纪要》的出台，1997年2月，由包括东海在内的8省市和中央及国家有关部委选派到西疆工作的首批200多名援边干部陆续抵达西疆，大规模的对口援边工作正式开始。其后相继又有六个省市参与其中，大规模对口援边之初，政策宗旨和目的就是要调配干部援助西疆建设，实质上是“干部对口援疆”更为恰当，因此，干部援边是主流。以干部援边为主，多方位的援边政策逐步展开，截止2010年援边政策的主要措施表现在以下几个方面。

1、干部对口援助是对口援边政策开展之初的核心和主旨。援边干部中包含党政管理干部和技术人才（技术干部 ）两类。据不完全统计，截至2009年中央先后为西疆选派了六批近4000名援边干部（中组部下达计划数，不包括期间轮换的专业技术干部）。其中，14个省市选派干部2918名，中央、国家机关及中央企业选派干部831名，规模空前。

首先，党政管理干部的援边，在一定程度上对当地政府行政人员的思维模式有一定的改变，这是政府改革的先声和基点。基于和全国东部沿海地区相比较，西疆是发展理论中典型的后发型地区。作为后发型地区， 我们的现代化建设主要是由政府推动，并在其宏观调控下进行的，这就需要在政府中拥有大批有先进理念的党政干部，以求在经济社会发展中，可以作为最强有力的推手，来推动当地经济社会的发展。西疆区域内资源优势明显，具有现代化的诸多优势，干部援边旨在改善政府的执政理念。据不完全统计，截至2010年，到西疆开展援边的党政干部1768名，其中，厅局级干部350名，县处级干部1256名。援边干部利用自身优势，在各自工作岗位上以真才实学发挥着传帮带作用，提升了当地干部队伍整体素质和工作水平，同时以积极的态度发挥了引进资金和项目、向外推介受援地区的桥梁纽带作用。

其次、援边干部担任援边试点县（市）工作成效显着。有学者认为政策的制定在整个政策发挥作用的过程中，只占10%而政策的实施和执行却占到90%，援边干部发挥作用的大小和职位及职权有着极为密切的关系，2002年中组部确定甜瓜市和藿城县为援边干部担任县市委书记试点，2005年又将这一试点工作的范围进行了扩大。援边干部担任受援地区“一把手”，这样无形中强化了援边干部的责任和使命，一批在发达省市经历过改革大潮洗礼的干部，先后担任了受援地区党政部门的重要岗位。这一政策的推行，取得了良好的效果，截至2007年年末，五个试点县市主要经济指标较2005年有大幅增长。其中，地区生产总值平均增长85%以上，最高超过210%；社会固定资产投资总额平均增长148%，最高达210%；地方财政一般预算收入平均增长165%，最高达300%。

最后是农业和农村工作稳步推进。围绕新农村建设，以增加农牧民收入为目标，大力发展特色农业和设施农业，推进农业产业化，农业和农村经济取得了长足发展。其中藿城县在第一轮试点中表现尤为为突出，2002年某省援边干部担任县委书记三年间，藿城签订招商引资合同金额达9亿多元，到位资金超过7亿元。仅2004年，全县Gdp总量为万元，较2002年净增加万元，农牧民人均增收438元。

第三、专业技术人才援边。为西疆受援县市提供人才和智力支持，是开展援边政策以来最为常见的一种做法。从1997年开始，对口援边的各省市在所派出的援边干部中，就有一批专业技术人才，主要以教师和医生及工程技术人员为主。他们不仅直接为当地群众服务，而且将专业技能传授给受援县市的专业技术工作者。

教师和医疗卫生人才是专业技术人才援边的主流。援边教师不仅为受援县市的教学注入了新鲜活力，推动了课堂教学改革。自1997开始，各省市教育系统就有一批富有教学经验的教师参与到其中。例如2009年，来自中部某省份师大一附中等28所高中学校的43名高中学校的在职骨干教师赴西疆某自治州，这是该省一次派出教师最多的一批。援助另一地区二中的教师主要来自鲁省部分市县重点中学和北海市区重点中学，援边教师的到来，给学校带来了新的教学思想和先进的管理经验。 除了对口援助的相关省市援助以外，以中央机关工委牵头的中央相关部委，在教育援助上也做出了巨大的贡献，特别是教育部利用自己在教育方面的资源，从中学、高职、大专院校等各层次的抽调专业技术人员，对受援地区的相关学校开展教学及管理等相关的援助，医疗卫生人才援边，直接使受援地区的患者受益。北海第五批轮岗援边医生，均是来自北海市11家大型医院的医疗专家。仅在进入西疆的三四月份，他们已经累计接待门诊近千人次，查房2500多人次，讲课37次，手术近200例，抢救危重病人42例，并有多位专家主持了近百次术前讨论。1997年，京城第一批援助西疆的干部中，有医生2人，2009年上升到21人，涉及内科、外科、骨科等10多个科室，有的医生上班的第一天就开展手术。援助期间为当地培养了一批技术水平较高的医疗技术队伍。江南省援助西疆的医生，每名援边专业技术人员，带培2-3名徒弟，通过传、帮、带，使受援地的一批医疗、教学人才迅速成长起来，力争留下一个“带不走的工作队”

2、资金援助多投向与民生有关的项目，这些项目的开展，对当地民生有着重要的意义。

援助的城乡基础设施建设，在一定程度上改变了当地的面貌。自1997年对口援边政策实施以来，援建干部大力争取援助方在资金上的支持，以改善受援地区在基础建设上的不足，让当地群众直接受益。例如2004年江北省援建藿城县的江北大道、江北中学、江北宾馆等使当地落后的基础设施上了一个台阶。部分地方的村容村貌成了当地的样板，2006年9月年到2007年10月年间东海市陆续在白水地区部分农村地区的11个建设项目上投入了5060万元。西疆某县的一个村被称为江南新村，就是江南省捐助450万元援建的新农村建设示范项目，项目包括村卫生保健院、民俗文化街、六公里的柏油主干道、农民休闲公园等，成为全县人均收入较高的村庄之一，当地各族群众评价很高。2008年第五批援边工作队在开展工作的第一年，就为该县争取无偿援助资金兴建了湖滨生态园健身广场，为部分经费困难单位购置交通工具及办公设备等。2009年东海援助白水地区的第六批援边项目累计五大类46个项目，计划资金1.8亿元，项目主要包括扶贫开发、抗震安居工程、新农村建设等。

第二、在医疗卫生方面的投入，直接改善了当地医疗卫生的硬件设施。在受援地区，建立起来一大批医院、门诊楼，并支持了大批医疗器械。东海在白水市2006年9月年到2007年10月年间的援助项目中，与医疗卫生有关项目占26%，资金投入2130万元。江北援建藿城县江北医院住院部大楼、州妇幼保健医院、120急救中心、州妇女儿童活动中心。在开展援边的13年里，中南省的援建让受援地区各级医疗卫生机构，从基础建设、内部管理、医疗技术水平与医疗服务质量等方面都得到了长足的进步与提高。南方省援边工作开展以来，援助资金680多万元用于改善受援县医院的基础设施建设、配备医疗设备以及人才培养，县医院住院楼就是南方援边工作队在2000年资助300万元新建的。

第三、援边资金在文化教育上的投入。援边资金大批投入的更多的则是地方的学校，幼儿园，文化宫等基础设施。例如：2000年至2003年江南省在西疆投入建设的江南中学、科技文化活动中心、幼儿园、中学、小学等工程投入使用。截至2010年底，江南省在受援市援助希望小学就有29所，投入总金额898.1万元。东海在白水市2006年9月年到2007年10月年间的援助项从第五批东海援助项目名单看出，援建学校占其中的43%。白水地区11所学校援助1932.5万元。在7个文化建设项目上投资1985万元。江南省援助的西疆某市，截止2006年7月，已帮助建造了中学学生宿舍、实验综合楼、地区科技文化活动中心等一批对口支援项目。

3、建立经济发展项目，促进当地解决经济社会发展。输血和造血是对口援助政策实施以来使用频率较高的术语了，如何增强受援方的造血能力，是双方均在思考的问题之一，一般采取以下方式。

首选的是双方经贸交流合作，不断提升经济发展水平。按照“输血”与“造血”相结合、东西互助的工作思路，例如：江南省先后在国际商贸城、河坊街商业区，无偿开设了受援地的民族产品展销中心，使受援地区丰富的优质农产品资源和民族特色产品和内地发达的市场资源优势相结合。为受援地区引进企业，藿城县吸引了一批投资过亿元、千万元企业落户，截至2008年全县销售收入在500万元以上的规模企业达32家，在十三年间，受援助各个县市结合自身的现实条件，在援边干部的努力下，基本上都有企业入驻。

其次是推动工业园区的建设。按照传统的思维模式和已取得的相关经验，后发型地区步入现代化的前提是与工业化脱不开关系的，按照这一思路，建立工业园区，发展当地工业是许多地区经常采用的模式，援助方在所援助地区基本上都建有规模不等的工业园区。江北省2005年投资3263万元建设藿城县清水河江北工业园区，其经济社会效益在建成之后凸显。北海市在西疆某县援建的海河生态产业园区，总投资2800万元，由工业区、新农村、生活区和农林生态区四个功能区组成。2006年鲁省在西疆受援县建设了南疆齐鲁工业园，并先后投入3500多万元，建设了起步区“三纵一横”道路体系及配套设施。闽省投入资金在西疆某自治州建设的闽昌工业园，仅2010年工业园完成工业总产值10.5亿元。2006年启动兴建的西疆某市江南工业园区，目前已有31家企业入园建设，累计投入建设资金1.2亿元，成为拉动当地经济发展的新引擎。